【案情】

　　郑某位于某市（县级市）的房屋在该市重点项目征收范围内，该项目征地补偿方案明确规定被征收房屋装饰装修、附属物价值由协商确定，协商不成由评估机构评估确定。因无法在签约期内达成补偿协议，该市人民政府遂作出案涉征收补偿决定方案，载明被征收房屋装饰装修、附属物的补偿价值暂参照该市发布的规范性文件确定。后在补偿方案确定的期限内，郑某未提出意见、未选定补偿方式，亦未与征收部门达成协议。该市人民政府遂作出征收补偿决定（货币补偿），并在征收补偿决定中直接确定被征收房屋装饰装修、附属物的补偿价值。郑某对该征收补偿决定不服，提起诉讼，请求撤销该补偿决定。

　　【分歧】

　　本案中，行政机关违反合法有效的征地补偿安置方案，径行确定被征收房屋装饰装修、附属物补偿价值的行为，构成行政诉讼法第七十条规定的明显不当情形，但能否选择部分撤销的方式判决撤销明显不当部分并责令采取补救措施，存在争议。

　　第一种观点认为，征收补偿决定是一个独立的、完整的行政行为，其中部分内容存在违法情形，其法律后果应当及于征收补偿决定的全部或整体。基于行政诉讼监督依法行政、保障行政相对人合法权益的目的考量，行政行为存在的瑕疵达到明显不当的程度时，应当依据行政诉讼法第七十条规定，通过撤销行政行为的方式进行纠正。

　　第二种观点认为，行政行为部分违法，并且该部分内容与其他部分可以分离的，法院可以判决部分撤销。被诉征收补偿决定系货币补偿，补偿金额由多个补偿内容组成，其中部分项目明显不当，可依法撤销并采取补救措施，同时保留其他项目的效力。

　　【评析】

　　笔者同意第二种观点，理由如下：

　　第一，行政行为部分违法。行政行为部分违法是指行政机关作出的具体行政行为包含多项内容，有一部分或几部分内容在事实或者程序方面违反法律规定，但剩余部分仍符合法律规定。合法性审查中认定行政行为部分违法，是属于对行政行为效力的精细化处理，即摒弃简单采取“全有”或者“全无”的效力判断模式，将一个完整的行政行为区分为违法部分和合法部分，对其效力依法区分处理。这种区分可以避免重复行政、保护信赖利益、维护行政行为的存续力，也可以充分保护被部分违法行政行为侵害的权利得到有效弥补，从而实现保护行政相对人合法权益、严格监督行政机关依法行政的目的。本案中，被诉征收补偿决定在补偿项目上包含被征收房屋价值、搬迁费、临时安置费、装饰装修、附属物价值及各项奖励，其中装饰装修、附属物价值根据案涉征收补偿安置方案的规定，应当采取协商方式确定，协商不成则由评估机构评估确定。但该市人民政府在协商不成的情况下，未能依照补偿方案规定由评估机构评估该部分补偿价值，而是依照该市人民政府制定的装饰装修、附属物价值参考价格标准，直接确定被征收房屋装饰装修、附属物价值，违反了合法有效的征地补偿安置方案的相关规定，也侵害了被征收人的补偿权益，明显不当，该部分的违法性应当予以确认。

　　第二，行政行为的内容可分。内容可分，即处理结果可分或权利义务实际影响可分，是指一个行政行为可分离成几个不同的相对独立部分，当其中一部分或几部分可能不发生效力、无效或不合法时，其余部分仍可以有效存在。具体而言，行政行为本身包含多个内容，将行政行为的一部分或几部分从该行为中分离，这种分离不影响剩余部分仍然具备行政行为的性质，则此时该行政行为即属于在内容上可分。在行政诉讼司法实践中，常见的有标的物可分、条款可分、对象可分、过程可分等，而以金钱给付为内容的行政行为，同时兼具条款可分和对象可分的属性，属于行政行为内容可分中比较典型的一种。回到案件中，被诉征收补偿决定的补偿内容包括被征收房屋价值、搬迁费、临时安置费、装饰装修、附属物及奖励，各项均有对应的价值，彼此相对独立且明显可分。故当被征收房屋的装饰装修、附属物价值确定方法明显不当时，法院可以将该部分从被诉征收补偿决定中剥离出来。

　　第三，撤销违法部分不影响保留部分的效力。行政行为一部分或几部分的效力因违法被撤销后，不影响剩余部分的合法性。这就要求行政行为内部的各个部分相互独立，不具备效力上的关联性，即在具体行政行为的各部分存在违法部分与合法部分并存的情况下，将违法部分宣告撤销、无效或者不发生效力时，该行政行为的剩余部分仍可以作为一个行政行为继续存在。如果将行政行为中的违法部分予以剔除后，剩余部分将不可避免地产生新的违法情形，或者剩余部分作为新的行政行为将对行政机关的首次判断权、自由裁量权产生侵越，那么该情形下撤销违法部分将明显影响保留部分的合法性，部分撤销就无法适用。本案中，被征收房屋的装饰装修、附属物价值明显不当，将该部分在被诉征收补偿决定中剔除后，剩余部分仍然可以成为一个新的征收补偿决定，且该补偿决定不存在其他违法情形。况且，该省关于国有土地上房屋征收与补偿的地方性法规明确规定了被征收房屋装饰装修、附属物因被征收人原因无法调查评估，可在实施强制执行时另行补偿的处置办法。此外，现有的征收实践和司法裁判也认可在征收补偿决定中对被征收房屋装饰装修、附属物补偿作出保留并另行补偿的做法。因此，被诉征收补偿决定剔除被征收房屋的装饰装修、附属物补偿后，仍可作为一个合法有效的征收补偿决定，具有确定力、拘束力和公定力。

　　第四，裁判时机成熟且判决方式适当。裁判时机成熟是指判决所依赖的所有事实和法律上的前提已经具备，“不存在‘案件事证尚至臻明确’或‘尚需被告调查或裁量’”。从理论上讲，由法院直接变更被诉行政行为的具体内容，即在诉讼中查明被征收房屋装饰装修、附属物价值并直接作出裁判的方式，能更直接、便捷地定分止争，保护被征收人的补偿利益。但根据案涉征地补偿安置方案，被征收房屋的装饰装修、附属物补偿价值需评估机构评估确定，在被征收人不信任案涉项目的评估机构，也拒绝经由法院组织协商确定或摇号确定新的评估机构的情况下，法院无法在案件审理过程中就上述装饰装修、附属物作出价值认定。在判决方式的选择上，本案无法适用变更判决，只能适用撤销判决。因行政诉讼法第七十条规定了撤销或部分撤销判决，且部分撤销判决相较于全部撤销判决在适用上虽无法定的优先性，但部分撤销判决作为行政诉讼裁判的法定方式之一，法院有权根据案件情况作出最优的选择。因此，在本案被诉补偿决定因装饰装修、附属物价值确定方式明显不当的情况下，法院可以部分撤销该明显不当部分并责令行政机关采取补救措施，同时维持征收补偿决定中剩余部分的效力，从而既实现裁判方式的准确适用，也合乎节约矫正和救济成本、防止程序反复、最大限度维系行政行为存续力和公信力等善良价值。

　　（作者单位：浙江省衢州市中级人民法院）