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新中国成立前我国民事调解制度的变迁及特点

发布时间:2021-06-07 16:25:31


       中国古代调处和息的历史相当久远,它是化解纠纷、缓和矛盾的重要手段,也是法治文化中极具中国特色的部分。新中国成立后的民事调解制度,并非无源之水,是在中国古代至解放战争时期调解工作和制度的基础上发展、演变而来的。回顾新中国成立前的民事调解制度,不仅可继承优良法治传统,还能供今日“大调解”吸取可资借鉴的历史资源。

  新中国成立前民事调解制度的变迁

  (一)古代的调处息讼:民事调解制度的渊源

  早在西周时期,古人就专门设有“调人”以平息民间纠纷,经过日益完善,至清代,社会中已形成了一套系统规范的调处体系。清代的调处,主要有民间调处和官府调处两种形式,调处范围仅限于民事纠纷和一些轻微的刑事案件。民间调处,也称诉讼外调处,可解决婚姻、田土、钱债等“细事”纠纷。按调解主体的不同,民间调处又可分宗族调解、乡里调解、邻里调解,主持人一般为宗族首领、保甲长、士绅、亲友。清律规定民间纠纷要先经调处方可诉讼,因此,民间纠纷在告官涉讼前,大多已通过居间调停、伦理教化、相互协商的方式得到平息。

  官府调处,又称诉讼内调处,是在地方官主持和参与下,对“细事”和轻微刑事案件进行调处的方式。在“无讼”的理念下,古代地方官以息讼为己任,在调处时大多采取以德化人、以礼明人的做法,并不追求权利义务的厘清。与民间调处不同,官府调处带有一定的强制性,具有教谕式的色彩。民间调处和官府调处虽为不同的纠纷处理机制,但实际上,官府调处与民间调处各司其职,相互补充,形成了一个相对严密的机制:当事人若无法接受民间调解处的结果,仍可诉至官府;官府调处不成的,有时也会令乡里、宗族调解。

  (二)农民运动时期至抗日战争时期:民事调解制度的萌芽

  清政府覆灭后,民国政府虽在法律文本上大量移植西方法律,但实践中民间纠纷的解决一仍其旧。民事调解制度的真正转型,肇始于第一次国内革命时期。在党早期农民理论的实践效应之下,自1921年始,新型农会组织在浙江萧山衙前、广东海丰赤山、湖南岳北等地相继成立。这些农会成立专门机构以解决乡民的民事纠纷,同时兼及轻微刑事案件及农会会员的违纪处分。比如,《衙前农民协会章程》规定设立“议事委员会”,会员间的是非争执,要先报告议事委员会,再由其调处;争执严重的,由全部委员开会审议解决。海丰县总农会、惠阳农会还分别设有“仲裁部”“调解委员”,由工农推举的代表就地调解婚姻、钱债、业佃、产业争夺等民事纠纷。同样的,这类调解组织也明确其对纠纷的优先权,不先行报告的,农会概不负责。

  有些地区的调解组织又称“公断处”,如在中共广东区委扩大会议、湖南区第六次代表大会上分别通过的《农民运动决议案》《农民纲领》,规定由乡民组成的公断处可评判乡村中的争执。1931年,《苏维埃地方政府暂行条例组织》第十七条规定:“乡苏维埃有权解决未涉及犯罪行为的各种争执问题。”据此规定,川陕省广元县及所辖区、乡苏维埃政府成立“裁判委员会”,由专门的工作人员对不涉及刑事的民事纠纷和一切争端予以调解,并实行村、乡、区逐级调解制。调解不成的,可向县、区两级司法机关提起控告。工农政权时期的调解组织在机构设置、工作制度、调解程序上虽尚不完善,但它是党领导人民群众掌握自身纠纷解决权、维护农民权益的尝试与开端。

  (三)抗日战争时期至新中国成立前:民事调解制度的初创

  抗日战争时期,调解受到中共领导和革命根据地的高度重视,诚如马锡五所言:“我们远在工农政权时期,就开始了调解工作。在抗日战争时,更加重视。”抗日战争时期的调解工作,可分为两个阶段。第一个阶段是1937年至1940年。在吸取苏区经验的基础上,1938年,晋察冀边区政府逐步开展调解工作并于1940年始广泛设置调解委员会,为日后调解制度的法律化奠定了基础。第二个阶段是1941年至1945年。各抗日根据地政府相继颁布了适用于本地区调解工作的指示、办法、条例,比较典型的有:1941年《山东省调解委员会暂行组织条例》、1941年《晋西北村调解暂行办法》、1943年《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》。这些调解法规虽较为粗疏,但已初步成型。随着调解制度的推行,调解为主、审判为辅的纠纷解决理念在部分抗日根据地获得认同。

  从抗日战争结束至建国前夕,一些解放区也相继颁布民间纠纷的调解制度。如1949年华北人民政府颁布的《关于调解民间纠纷的决定》、天津市人民政府颁布的《关于调解程序暂行章程》。以上法令对调解的适用范围、种类及其主体、基本原则、程序制度作出了明确规定,使得调解工作的开展变得有章可循,是调解制度逐渐完善的重要标志。

  新中国成立前民事调解制度的发展趋势和特点

  结合上述调解规范文本内容,可以归纳出新中国成立前的民事调解制度有以下发展趋势和特征:

  (一)理念重塑:从“无讼”到“为民”

  古代调处以“无讼”理念为基础,与传统儒家文化密切相关。从根本上来讲,古代调处旨在维护“熟人社会”中人际关系的和睦,而不在于为民众排忧解纷。边区政府的调解工作,在抗日救国的特殊历史条件下,虽有着眼于团结更广大民众抗日的考虑,但也集中体现了“为民”理念。首先,从调解制度设定的初衷来看,边区的调解法令大多开宗明义,明确是为了及时解决民间民刑争执、减少讼累所设。其次,为扫除衙门作风,减轻民众负担,边区政府规定调解不收任何费用,调解人也不得在事前事后接受礼物。为方便民众调解,1941年《山东省调解委员会暂行组织条例》还规定:“民众其不能书写声请调解书者,口头申述亦得受理,但须制成笔录附卷。”最后,民众参与调解的程度提高,“群众的疙瘩群众解”。民众不仅可以选择不同的调解模式,还可以自行选举仲裁员和检察员。

  (二)原则转变:从“强制”变为“自愿”

  古代调处并非建立在平等的社会关系基础上,带有训导与教化意味,也无法避免土豪劣绅、贪官污吏的盘剥与强迫。自农民革命运动以来,特别是从革命根据地颁布的调解法规来看,调解协议的内容、条件、执行,必须基于双方当事人的自愿。调解脱离了血缘关系、地缘关系、业缘关系的束缚,民众也不再服膺于“别贵贱、序尊卑”的伦理秩序。自愿原则还反映在取消“调解前置”上。为纠正司法实践中强迫调解的偏差,在1945年陕甘宁边区高等法院第二次司法会议上,王子宜院长反思调解与审判关系后,各根据地、解放区陆续改变了非经调解不许起诉、强制出具调解介绍信、持调解不成证明书方可受理的做法,不再刻意计较诉讼中审判与调解的主次地位。可见,调解自愿原则的确立,它不仅是对调判关系的调适与矫正,还标志着民事调解工作的逐渐成熟。

  (三)依据法定:以“情理为导向”到政策与善良风俗共存

  中国古代的调处,大多以伦理道德、社会惯例、风俗习惯、宗法族法作为判断是非曲直的依据。自农民革命时期以革命纲领、规约禁令规范调解工作开始,至抗日战争时期,各根据地政府颁布的调解法令都强调要以法律、法令、政策为依据,反对脱离政策原则和“和稀泥”的调解。此外,诸如“宗族优先权”“打砂锅”“私凭文约官凭印”“赘夫”等风俗习惯作为长期调整边区土地买卖、婚姻纠纷、商品交易、财产继承的依据,边区政府在尊重民情风俗、照顾边区实际的基础上作了适当处理,不再采用庸俗道德观念、有害于抗战及利及少数人的习惯。比如,1943年《陕甘宁边区民刑事件调解条例》第三条规定,可以依习惯解决争端,但以不违背善良风俗及涉及迷信者为限,既解决了“民事调解依据是什么”的问题,又为遵守政府法令与照顾民间习惯之间的冲突提供了良好的契合点。

  (四)模式多样:从官方主导到“群众路线”

  相较于中国古代、工农政权时期,以地方权威、工作人员为主导的调解模式而言,抗日战争时期的模式较多,有民间调解、政府调解、法院调解、群众团体调解,自治型的“大调解”体系已初具规模,这是多方社会资源共同参和推进的结果。抗日战争后期,“马锡五审判方式”就是“群众路线”的典型例子。“马锡五审判方式”具有尊重群众意见、就地审理、定期巡回审判的特点。这种调判结合的模式,在诉讼中注重发挥审判人员和有威望群众的作用,诉讼外重视引导群众自行调解与群众团体调解,这样一来,既获得了群众的赞誉,又取得了较好的法律效果。随着调解工作的广泛和深入开展,民间还出现了白玉堂、吴殿富、郭维德等调解模范人物。他们号召劳动英雄、公正士绅、户族长老作为调解主体参与调解,这种调解模式被深深刻上了“群众路线”的烙印。

  由此可见,民事调解制度的变化与转型,是党和人民群众在实践中不断积累经验、推陈出新的基础上实现的。新中国成立前的民间调解工作,其对风俗习惯的取舍、地方新型权威人物的接纳,以及对维护邻里和睦的取向,或能为当下如何避免“诉讼爆炸”,提高“诉源治理”能力提供些许本土经验与借鉴。

  (本文系2018年国家社科基金重大项目《把社会主义核心价值观融入乡规民约体系建设研究》〈项目编号:18VHJ001〉的阶段性研究成果)

  (作者单位:西南政法大学)

文章出处:中国法院网    


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